CONSEIL D’ETAT

SECTION DU CONTENTIEUX

Mémoire ampliatif

Dossier 251 716

POUR : 	L’Association A.C. ! dont le siège est à PARIS (75020), 42 rue d’Avron, agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux dûment habilités à cet effet et domiciliés au dit siège,

CONTRE :	Un arrêté en date du 30 août 2002, publié au Journal Officiel du 13 septembre suivant, par lequel le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a agréé l’avenant n°4 du 19 juin 2002 au règlement annexé à la convention assurance chômage dite du 1er janvier 2001.

Rappel des faits
Le 19 juin 2002, les organisations considérées comme représentatives se sont réunies pour apporter des réponses aux problèmes financiers de l’UNEDIC. 
Ces difficultés provenaient à la fois de l’augmentation du nombre de chômeurs et de la baisse inconsidérée des cotisations assurance chômage contenues dans la convention assurance chômage 2001 - 2003.
L’accord du 19 juin 2002
Un accord est conclu entre MEDEF, UPA et CGPME d’une part, CFTC, CFDT et CFE-CGC d’autre part, sous la forme d’un relevé de décisions.
Différentes mesures “ d'économie ” sont décidées limitant encore l’accès à l'indemnisation. L’article 5 indique celle concernant les chômeurs âgés de plus de 55 ans le jour de leur fin de contrat de travail.
À compter du 1er juillet 2002 et jusqu'au 31 décembre 2002, les salariés âgés de 55 ans et plus ne seront admis au bénéfice de l'indemnisation de la "filière 8" que s'ils justifient d'une activité professionnelle de 25 ans.
Relevé de décisions du 19 juin 2002 – Article 5
L’accord envisage donc de restreindre l’accès de la filière d’indemnisation n°8 aux seuls salariés justifiant de 25 années d’activité professionnelle, ignorant ainsi l’article R351-1 du Code du travail.
De plus, la volonté des signataires du Relevé de décisions de faire appliquer ces dispositions sans attendre l’agrément ministériel est flagrante.
La filière “ 8 ” 
La notion de filière d’indemnisation correspond à la fois aux critères permettant l’ouverture des droits et aux caractéristiques de ces droits, principalement durée d’indemnisation et montant.
La combinaison des articles 3 du chapitre 2 “ conditions d’attribution ” et 12 du chapitre 3 “ Durées d'indemnisation ” du règlement annexé à la convention assurance chômage précise ces filières.
La filière 8, résultant de la convention assurance chômage 2001 et son règlement annexé ouvre droit à : 
1825 jours pour celui âgé de 55 ans et plus, lorsqu'ils remplissent la condition de l'article 3 e)
Article 12 e) du règlement annexé à la convention assurance chômage 2001
821 jours d'affiliation ou 4095 heures de travail 1 au cours des 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail (terme du préavis)
Article 3 e) du règlement annexé à la convention assurance chômage 2001
Le pouvoir des partenaires sociaux est ici encore limité par les stipulations du Code du travail, en l'occurrence l’article R351-1.
L’article R351-1 du Code du travail.
Le Code du travail indique les durées minimales d’indemnisation relatives à l’âge du salarié et à la durée de sa cotisation à l’assurance chômage.
Jusqu’au 8 février 2003, sa rédaction était la suivante :
Article R351-1
(Décret nº 84-1026 du 22 novembre 1984 art. 1 Journal Officiel du 23 novembre 1984)
(Décret nº 92-787 du 13 août 1992 art. 1 Journal Officiel du 14 août 1992)
(Décret nº 93-371 du 17 mars 1993 art. 2 Journal Officiel du 19 mars 1993)
   Les durées pendant lesquelles les allocations d'assurance mentionnées à l'article L. 351-3 sont servies ne peuvent être inférieures à :
   a) Quatre mois pour les salariés justifiant d'une activité de quatre mois au cours des huit derniers mois précédant la fin du contrat de travail ;
   b) Sept mois pour les salariés justifiant d'une activité de six mois au cours des douze derniers mois précédant la fin du contrat de travail ;
   c) Vingt et un mois ou quinze mois, selon qu'ils ont ou non cinquante ans ou plus à la fin de leur contrat de travail, pour les salariés justifiant d'une activité de huit mois au cours des douze derniers mois précédant la fin du contrat de travail ;
   d) Quarante-cinq mois ou trente mois, selon qu'ils ont ou non cinquante ans ou plus à la fin de leur contrat de travail, pour les salariés justifiant d'une activité de quatorze mois au cours des vingt-quatre derniers mois précédant la fin de ce contrat ;
   e) Soixante mois ou quarante-cinq mois, selon qu'ils ont ou non cinquante-cinq ans ou plus à la fin de leur contrat de travail, pour les salariés justifiant de vingt-sept mois d'activité au cours des trente-six derniers mois précédant la fin de ce contrat, si celle-ci se place après leur cinquantième anniversaire.
Article R351-1 du Code du travail
Les durées d’activités définies par le Code du travail relèvent d’une logique de cotisations sans rapport avec l’exigence nouvelle de 25 ans d’activité professionnelle.
La procédure d’agrément
Les avenants à la convention assurance chômage
Les signataires du “ relevé de décisions du 19 juin 2002 ” s’entendent sur la transposition en terme juridique de leur accord. Ils rédigent cinq avenants aux textes de l’assurance chômage : convention, règlement et annexes. Ainsi, l’article 5 du “ relevé de décisions du 19 juin 2002 ” relève de l’avenant n° 4 au règlement annexé à la convention assurance chômage..
Les demandes d’agrément sont enregistrées le 28 juin suivant par la DDTEFP de Paris.

La publication au Journal officiel des avis d’agrément
Le Journal officiel du 5 juillet 2002 publie les avis informant que le ministre “ envisage ” l’agrément de ces accords.
Avis relatif à l’agrément de l’avenant no 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage
NOR :  SOCF0211030V
En application des articles L. 351-8 et L. 352-2 du code du travail, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité envisage de prendre un arrêté d’agrément tendant à rendre obligatoires, pour tous les employeurs mentionnés à l’article L. 351-4 du code du travail ainsi que pour tous les salariés, les dispositions de l’avenant no 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage.
Cet avenant a été signé le 19 juin 2002 par :
    Le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) ;
    La Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) ;
    L’Union professionnelle artisanale (UPA),
D’une part, et
    La Confédération française démocratique du travail (CFDT) ;
    La Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ;
    La Confédération française de l’encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC),
D’autre part.
    Cet avenant a pour objet de sauvegarder l’équilibre financier du régime d’assurance chômage, sa durée de validité est de six mois à compter du 1er juillet 2002. Il modifie plusieurs dispositions du règlement annexé, notamment celles relatives aux conditions d’ouverture des droits à indemnisation pour les salariés licenciés à l’âge de cinquante-cinq ans et plus, ainsi que celles relatives au maintien des droits pour les demandeurs d’emploi indemnisés à l’âge de cinquante-neuf ans et six mois.
    Cet avenant modifie également les règles pour le calcul du délai de carence et allonge d’une journée le différé d’indemnisation.
    Par ailleurs, il ouvre l’aide dégressive aux employeurs qui embauchent des demandeurs d’emploi âgés de cinquante-cinq ans au moins et qui ont signé un projet d’action personnalisé (PAP) depuis au moins trois mois (au lieu de douze mois pour les demandeurs d’emploi de moins de cinquante-cinq ans).
    Cet avenant a été déposé le 28 juin 2002 sous le numéro 336/02 à la direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle de Paris, où il pourra en être pris connaissance.
    Pendant un délai de quinze jours, les organisations professionnelles et toutes personnes intéressées sont priées, conformément aux articles L. 133-14 et R. 133-1 du code du travail, de faire connaître leurs observations et avis au sujet de l’agrément envisagé. 
    Leurs communications devront être adressées à la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle, 7, square Max-Hymans, 75015 Paris.
Avis relatif à l’agrément de l’avenant n° 4 - Journal officiel du 5 juillet 2002
Cet avis informe les citoyens que la réglementation de l’indemnisation chômage sera peut-être modifiée par l’agrément du texte également publié au Journal officiel. Il indique également les droits d’expression des salariés, informés de cette éventualité. 
La période de consultation
Une période de “ quinze jours ” est ouverte pendant laquelle “ les organisations professionnelles et toutes personnes intéressées sont priées ... de faire connaître leurs observations et avis au sujet de l’agrément envisagé ”.
L’avis du réseau des collectifs AC ! pointera l’illégalité des dispositions décidées par les signataires du relevé de décision.
L’article L352-2 du Code du travail rend également obligatoire la consultation du Comité supérieur de l’emploi prévu à l'article L. 322-2. Deux réunions, les 17 juillet et 2 août 2002, seront nécessaires pour permettre au ministère de répondre aux questions écrites posées par deux organisations syndicales non signataires des avenants, la FO et la CGT.
L’avenant n° 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001
L’article 1 de l’avenant n° 4 prétend modifier les règles d’indemnisation, transposant ainsi l’article 5 du “ relevé de décisions du 19 juin 2002 ”. 
Cet article propose la modification de l’article 12 de la convention assurance chômage, celui indiquant les durées minimales de cotisation nécessaire à l’ouverture du droit à indemnisation. Il n’est pas réservé.
L’article 12 (§ 1, e) est ainsi modifié :
“ e)  1 825 jours pour le salarié privé d’emploi âgé de cinquante-cinq ans et plus, lorsqu’il remplit la condition de l’article 3 (e) et qu’il justifie de cent trimestres validés par l’assurance vieillesse au titre des régimes obligatoires du régime général de sécurité sociale selon les dispositions des articles L. 351-1 à L. 351-5 du code de la sécurité sociale. ”
Article 1 de l’avenant n° 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage
La nouvelle condition à l’indemnisation des chômeurs de plus de 55 ans est maintenant clairement exprimée : justifier "de cent trimestres validés par l’assurance vieillesse", en contradiction évidente avec L’article R351-1 du Code du travail.

L’arrêté d’agrément du 30 août 2002 – JO du 13 septembre 2002
Pourtant, le Journal officiel du 13 septembre 2002 publie les arrêtés d’agrément des différents avenants issus du relevé de décisions du 19 juin 2002, dont celui concernant l'avenant n° 4 susvisé.

Le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité,
Vu le code du travail, notamment les articles L. 351-8 et L. 352-1 à L. 352-2-1 ;
Vu la convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage du 1er janvier 2001 et son règlement annexé agréés par arrêté du 4 décembre 2000 ;
Vu l'avenant no 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage ;
Vu la demande d'agrément présentée le 28 juin 2002 par les parties signataires ;
Vu l'avis paru au Journal officiel du 5 juillet 2002 ;
Vu l'avis de la commission permanente du Comité supérieur de l'emploi, consultée les 17 juillet et 2 août 2002 ;
Vu l'article L. 351-3-1 du code du travail ;
Considérant la nécessité de garantir l'équilibre financier du régime d'assurance chômage.
Arrête :
Art. 1er. - Sont rendues obligatoires, pour tous les employeurs et tous les salariés mentionnés à l'article L. 351-4 du code du travail, les dispositions de l'avenant no 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage.
Arrêté du 30 août 2002 portant agrément de l'avenant n° 4 du 19 juin 2002
Journal officiel du 13 septembre 2002
Rien n’indique une réserve du ministère quant à la légalité de l’article 1 de cette avenant n°4.
Le seul considérant du ministre a trait à “ la nécessité de garantir l'équilibre financier du régime d'assurance chômage ”. Cette nécessité semble relevé de l’article L. 352-4 du Code du travail.
Un arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre chargé de l'emploi détermine les mesures propres à assurer la sécurité et la liquidité des fonds des organismes mentionnés aux articles L. 351-21 et L. 351-22
Article L. 352-4 du Code du travail
Pourtant, plusieurs mois après la présentation de la demande d’agrément le gouvernement publiera finalement le décret nécessaire à la légalité de l’accord du 19 juin 2002.
Le décret du 5 février 2003
Le 8 février 2003, le Journal officiel publie le Décret n° 2003-98 du 5 février 2003 portant dispositions relatives à l’assurance chômage et modifiant le Code du travail (deuxième partie : Décrets en Conseil d’Etat).
La même édition du Journal officiel publiait les arrêtés d’agrément d’une autre série d’accords dont certains auraient sans cela été contradictoire avec l’article R 351-1 dans sa rédaction précédente.
Article 1
A l’article R. 351-1 du code du travail : 
I. - Les a, b, c, d sont remplacés par les dispositions suivantes : 
“ a) Sept mois pour les salariés justifiant d’une activité de six mois au cours des vingt-deux derniers mois précédant la fin du contrat de travail ; 
b) Vingt-trois mois pour les salariés justifiant d’une activité de quatorze mois au cours des vingt-quatre derniers mois précédant la fin du contrat de travail ; 
c) Trente-six mois pour les salariés âgés de cinquante ans et plus à la fin de leur contrat de travail, justifiant d’une activité de vingt-sept mois au cours des trente-six derniers mois précédant la fin du contrat de travail ; 
d) Quarante-deux mois pour les salariés âgés de cinquante-sept ans et plus à la fin de leur contrat de travail, justifiant de la condition prévue au paragraphe c du présent article et de 100 trimestres validés par l’assurance vieillesse au sens des articles L. 351-1 à L. 351-5 du code de la sécurité sociale. ” 
II. - Le e est supprimé. 
Décret n° 2003-98 du 5 février 2003
Cette modification tardive l’article R. 351-1 du Code du travail met en évidence l’illégalité de l’arrêté du 30 août 2002.

Discussion
La partie requérante défère l’arrêté attaqué à la censure du Conseil d’Etat en tous les chefs qui leur font grief par les faits et moyens qui viennent d’être développés :
Que l’arrêté attaqué encourt une censure certaine ;
Sur la compétence de l’autorité
Qu’il a été pris par une autorité incompétente, la déléguée générale à l’emploi et à la formation professionnelle ne disposant pas d’une délégation régulière et publiée pour ce faire ;
Surtout, que portant explicitement sur le retour à l’équilibre financier du dispositif d’assurance chômage, cet arrêté aurait du être “ conjoint ” avec le ministre des finances conformément à l’article L. 352-4 du Code du travail.
Sur la légalité de l’avenant et donc de l'arrêté d'agrément
Que sur le fond, l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article R.351-1 du code du travail qui pourtant s'impose aux accords négociés et conclus entre les organisations définies comme représentatives ;
Que l'arrêté est illégale au fond, en ce qu'il agrée un avenant qui est lui-même entaché d'illégalité ; que l'article 1er de l’avenant n°4 est en violation des dispositions de l’article R.351-1 du Code du travail ;
Le Conseil d’Etat a d’ailleurs précisé ce point :
En ce qui concerne les moyens relatifs à l'agrément de clauses incompatibles avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur : 
Considérant que si rien n'interdit aux partenaires sociaux d'insérer dans la convention, comme ils l'ont fait, des stipulations incompatibles avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date de signature de l'accord, dès lors qu'ils subordonnent l'entrée en vigueur de ces stipulations à l'intervention des modifications législatives ou réglementaires nécessaires, le ministre chargé du travail ne peut, sans excéder les compétences qu'il tient des dispositions de l'article L.352-2 du code du travail, agréer ces stipulations avant l'entrée en vigueur de ces modifications ; 
Conseil d’Etat Arrêt du 11 juillet 2001 - SYNDICAT SUD TRAVAIL et autres
Donc, “ sans excéder les compétences qu'il tient des dispositions de l'article L.352-2 du code du travail ” le ministre peut agréer un accord comportant des “ clauses incompatibles avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ” à la condition que les signataires “ subordonnent l’entrée en vigueur de ces stipulations à l’intervention des modifications législatives ou réglementaires nécessaires ”. 
Or, les signataires n’ont pas choisi d’agir ainsi.

Sur l’importance du trouble
En réalité, le trouble jeté par cet arrêté est plus important encore.
En effet, l’Assedic a l’habitude d’appliquer les accords portant sur l’assurance chômage sans attendre la publication au Journal officiel de l’arrêté d’agrément. Pourtant, cette publication est légalement précédée de différentes consultations et du contrôle ministériel de la légalité de l’accord.
L’Assedic a appliqué l’accord du 19 juin 2002 aux demandes d’indemnisation faisant suite à une fin de contrat de travail postérieure au 1er juillet 2002. 
L’Assedic se base alors uniquement sur les dates que les organisations signataires fixent elles même à leurs accords, ignorant celle de publication de l’arrêté d’agrément.

Par ces motifs...
l’association exposante conclue qu’il plaise au Conseil d’Etat d’ANNULER l’arrêté attaqué, avec toutes les conséquences de droit.

DE DIRE les droits et possibilités de recours des chômeurs à qui le bénéfice de l’assurance chômage a été refusé en raison de l’arrêté attaqué ; DE DIRE aussi les responsabilités et obligations de l’Assedic ayant notifié ces rejets, parfois avant même l’agrément, mais qui, conservant le dossiers des chômeurs floués, pourraient donc utilement anticiper les procédures de contentieux.

DE CONDAMNER l’Etat à verser une somme de 1 500 euros au titre de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Production
1.	Arrêté du 30 août 2002 portant agrément de l'avenant no 4 du 19 juin 2002 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage
2.	L’article R.351-1 du Code du travail dans sa rédaction antérieure au 8 février 2003
3.	Décret n° 2003-98 du 5 février 2003 portant dispositions relatives à l'assurance chômage et modifiant le code du travail
4.	Avis relatif à l’agrément de l’avenant no 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et le texte de l’avenant, publié au Journal Officiel du 5 juillet 2003
5.	Relevé de décisions du 19 juin 2002
6.	Conseil d’Etat Arrêt du 11 juillet 2001 - SYNDICAT SUD TRAVAIL et autres
7.	Avis de la coordination des collectifs AC ! réunie le 13 juillet 2002 sur la demande d'agrément ministériel des décisions du 19 juin 2002 présentées comme avenants à la convention assurance chômage dite du PARE.
8.	Convention du 1er janvier 2001 et son règlement annexé - Journal officiel du 6 février 2000
9.	Statuts de l’association Les Amis d’Agir Ensemble Contre le Chômage et Pour l’Abolition du Chômage et les Exclusions ( AC ! ).

Sommaire
Recours devant le Conseil d'Etat
Rappel des faits	2
L’accord du 19 juin 2002	2
La filière “ 8 ”	2
L’article R351-1 du Code du travail.	3
La procédure d’agrément	3
Les avenants à la convention assurance chômage	3
La publication au Journal officiel des avis d’agrément	4
La période de consultation	5
L’avenant n° 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001	5
L’arrêté d’agrément du 30 août 2002 – JO du 13 septembre 2002	6
Le décret du 5 février 2003	6
Discussion	8
Sur la compétence de l’autorité	8
Sur la légalité de l’avenant et donc de l                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ion qui est elle-même entachée d’illégalité ; que l’article 1er de l’avenant n°4 est en violation des dispositions de l’article R.351-1 du Code du travail ;	8
Sur l’importance du trouble	9
Par ces motifs...	10
Production	11
1.	Arrêté du 30 août 2002 portant agrément de l'avenant no 4 du 19 juin 2002 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage	11
2.	L’article R.351-1 du Code du travail dans sa rédaction antérieure au 8 février 2003	11
3.	Décret n° 2003-98 du 5 février 2003 portant dispositions relatives à l'assurance chômage et modifiant le code du travail	11
4.	Avis relatif à l’agrément de l’avenant no 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et le texte de l’avenant, publié au Journal Officiel du 5 juillet 2003	11
5.	Relevé de décisions du 19 juin 2002	11
6.	Conseil d’Etat Arrêt du 11 juillet 2001 - SYNDICAT SUD TRAVAIL et autres	11
7.	Avis de la coordination des collectifs AC ! réunie le 13 juillet 2002 sur la demande d'agrément ministériel des décisions du 19 juin 2002 présentées comme avenants à la convention assurance chômage dite du PARE.	11
8.	Convention du 1er janvier 2001 et son règlement annexé - Journal officiel du 6 février 2000	11
9.	Statuts de l’association Les Amis d’Agir Ensemble Contre le Chômage et Pour l’Abolition du Chômage et les Exclusions ( AC ! ).	11
Sommaire	12

Références
Relevé de décisions du 19 juin 2002 – Article 5	2
Article 12 e)  du règlement annexé à la convention assurance chômage 2001	2
Article 3 e)  du règlement annexé à la convention assurance chômage 2001	2
Article R351-1 du Code du travail	3
Avis relatif à l’agrément de l’avenant n° 4 - Journal officiel du 5 juillet 2002	5
Article 1 de l’avenant n° 4 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage	5
Arrêté du 30 août 2002 portant agrément de l'avenant n° 4 du 19 juin 2002 Journal officiel du 13 septembre 2002	6
Article L. 352-4 du Code du travail	6
Décret n° 2003-98 du 5 février 2003	7
Conseil d’Etat Arrêt du 11 juillet 2001 - SYNDICAT SUD TRAVAIL et autres	8